第1篇 2023年招標(biāo)投標(biāo)工作調(diào)研報(bào)告
在開展擴(kuò)大內(nèi)需監(jiān)督檢查工作中，在項(xiàng)目建設(shè)管理過程中的招投標(biāo)環(huán)節(jié)問題較為突出。為此，市紀(jì)委監(jiān)察局會(huì)同市發(fā)改委、市住建委等部門組成聯(lián)合調(diào)研組，開展了為期月余的招投標(biāo)市場(chǎng)監(jiān)管情況調(diào)研，旨在探索建立統(tǒng)一開放、監(jiān)管規(guī)范、競(jìng)爭(zhēng)有序的招投標(biāo)行政監(jiān)管體制，確保工程質(zhì)量安全、資金安全、人員安全。
一、基本情況及成效
（一）招投標(biāo)行業(yè)發(fā)展
迅速
國家《招標(biāo)投標(biāo)法》及《北京市招標(biāo)投標(biāo)條例》實(shí)施以來，我市招投標(biāo)已由建設(shè)工程、政府采購延伸至土地出讓、產(chǎn)權(quán)交易、醫(yī)療器械和藥品采購等諸多領(lǐng)域，各類招投標(biāo)中介代理機(jī)構(gòu)發(fā)展迅速。目前，我市正籌備成立招投標(biāo)協(xié)會(huì)，招投標(biāo)已成為一個(gè)順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的獨(dú)立行業(yè)。
（二）有形市場(chǎng)格局初成
（三）招投標(biāo)活動(dòng)有效開展盡管招投標(biāo)事業(yè)發(fā)展迅
速、成效明顯，但由于現(xiàn)行的招投標(biāo)監(jiān)管體系已落后于快速發(fā)展的形勢(shì)，致使招投標(biāo)領(lǐng)域問題頻出，腐敗案件仍處于高發(fā)態(tài)勢(shì)。
二、監(jiān)管缺陷及制度成因
現(xiàn)行招投標(biāo)的行政監(jiān)管體制，是以分行業(yè)監(jiān)管為主，綜合監(jiān)管為輔的體制。在實(shí)施初期，為推進(jìn)招投標(biāo)市場(chǎng)的發(fā)展起到了積極作用，但隨著招投標(biāo)領(lǐng)域的不斷發(fā)展變化，其弊端也日益凸顯。主要表現(xiàn)在：
（一）同體監(jiān)督，缺乏制衡
在現(xiàn)行體制下，政府投資招投標(biāo)的綜合監(jiān)管職能主要體現(xiàn)在發(fā)展改革部門對(duì)項(xiàng)目招投標(biāo)方案的核準(zhǔn)權(quán)上，而招投標(biāo)的具體實(shí)施和監(jiān)管分別由商務(wù)、建設(shè)、水利、交通、國土及財(cái)政等部門按其各自的行政管理權(quán)設(shè)定。這種將主管部門置于既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”的制度設(shè)定，客觀上為主管部門追求部門利益最大化和保護(hù)既得利益創(chuàng)造了條件，加之水利、交通、政府采購、國土等行業(yè)和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，主管部門既是招投標(biāo)活動(dòng)的具體實(shí)施人，同時(shí)又對(duì)本行業(yè)的招投標(biāo)活動(dòng)進(jìn)行管理和監(jiān)督，客觀上為權(quán)力尋租留下了空間。
（二）分散執(zhí)法，監(jiān)管缺位
由于體制造成的部門分散監(jiān)管模式，形成了招投標(biāo)監(jiān)管中的多頭管理、條塊分割的狀況，直接導(dǎo)致了監(jiān)管空白。一是有的業(yè)主和主管部門以少報(bào)多建、肢解工程、化整為零、部分招標(biāo)等方式規(guī)避招標(biāo)。二是有的業(yè)主在招標(biāo)中與投標(biāo)人、代理機(jī)構(gòu)相互串通搞虛假招標(biāo)、圍標(biāo)、甚至搞陰陽合同等場(chǎng)外交易，由于分散執(zhí)法，對(duì)過程中的違法行為懲處乏力，嚴(yán)重?cái)_亂了市場(chǎng)秩序，滋長了工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。畢玉璽案件正是監(jiān)管缺位的例證。三是對(duì)中介代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管缺位。目前對(duì)中介代理機(jī)構(gòu)的管理上，重審批、輕管理、資質(zhì)審批呈多頭狀況，有的中介機(jī)構(gòu)同時(shí)兼具十多個(gè)代理資質(zhì)。在實(shí)踐中往往發(fā)生個(gè)別中介代理機(jī)構(gòu)違規(guī)操作后，資質(zhì)信譽(yù)和業(yè)務(wù)不受任何影響的怪現(xiàn)象。由于政府監(jiān)管的缺位，此類現(xiàn)象發(fā)生后既無記載，也無懲處，嚴(yán)重?cái)_亂了招投標(biāo)市場(chǎng)秩序。調(diào)研期間，調(diào)研組分別組織召開了部分招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)和一些國有投標(biāo)企業(yè)的座談會(huì)。從反饋的情況來看，目前大多招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)和國有企業(yè)，對(duì)招投標(biāo)的行政監(jiān)管現(xiàn)狀不滿意。
（三）規(guī)則不統(tǒng)一，公開透明性弱
分散監(jiān)管的模式，直接導(dǎo)致了信息公開透明性的弱化。一是目前招投標(biāo)信息發(fā)布平臺(tái)不統(tǒng)一。雖然市發(fā)改委設(shè)置了《北京市招投標(biāo)信息平臺(tái)》，但調(diào)研中發(fā)現(xiàn)有的部門存在自行指定刊
登招投標(biāo)信息
發(fā)布媒體的現(xiàn)象。這種與我市法規(guī)相悖的行為，不僅給投標(biāo)人造成了獲取信息的不方便，而且對(duì)信息統(tǒng)一發(fā)布的公開透明、維護(hù)市場(chǎng)主體各方利益的公開公平公正競(jìng)爭(zhēng)形成了障礙。二是評(píng)標(biāo)專家?guī)靻栴}依然突出。雖然市發(fā)改委和市人事局制定了《北京市評(píng)標(biāo)專家?guī)旌驮u(píng)標(biāo)專家管理辦法》，要求建立全市統(tǒng)一的北京市評(píng)標(biāo)專家?guī)?，?yán)格專家管理，但以前分部門建立
和
管理專家?guī)斓捏w制影響依然存在，直接導(dǎo)致了專家素質(zhì)參差不齊、問題易發(fā)多發(fā)的現(xiàn)狀。三是各專業(yè)市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則不盡一致。有的非法設(shè)定招標(biāo)投標(biāo)的行政許可、資質(zhì)驗(yàn)證、注冊(cè)登記等與《招標(biāo)投標(biāo)法》相抵觸的規(guī)定；有的通過歧視性條款排斥或者限制外地企業(yè)投標(biāo)等行業(yè)壟斷和地區(qū)封鎖的規(guī)定。
（四）市場(chǎng)條塊分割，資源共享性差
一是條上部門辦市場(chǎng)。各分散的專業(yè)市場(chǎng)造成大量人力、物力重復(fù)浪費(fèi)，同時(shí)有的卻缺乏規(guī)范固定的交易場(chǎng)所。許多工程尤其是交通、水利、園林綠化等項(xiàng)目的招投標(biāo)活動(dòng)，交易場(chǎng)所流動(dòng)性、隨意性很大，監(jiān)管力量有限很難實(shí)施有效監(jiān)管，造成主管部門監(jiān)管盲區(qū)，加之招投標(biāo)活動(dòng)相對(duì)比較隱蔽，客觀上為招投標(biāo)違紀(jì)違法行為提供了條件。二是塊上市區(qū)各辦市場(chǎng)。如有形建筑和建設(shè)市場(chǎng)，目前北京市就形成了市建設(shè)工程發(fā)包承包交易中心和各個(gè)區(qū)縣各有建設(shè)工程發(fā)包承包交易中心并存但互不隸屬的格局。
（五）公共權(quán)力運(yùn)作不規(guī)范
一是權(quán)力未遠(yuǎn)離市場(chǎng)?，F(xiàn)行的招投標(biāo)制度下，政府在某種程度上依然是最大的業(yè)主。政府業(yè)主或其直接委托的代理機(jī)構(gòu)在組織招標(biāo)、擬定資格預(yù)審文件和招標(biāo)文件及評(píng)標(biāo)辦法、受理投標(biāo)報(bào)名、進(jìn)行資格審查、組織開標(biāo)和評(píng)標(biāo)、指定招標(biāo)人代表參與評(píng)標(biāo)等過程中，業(yè)主的權(quán)力尋租的空間很大。比如法律法規(guī)規(guī)定，國家和各省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，以及全部使用國有資金投資或者國有資金投資占控股或者主導(dǎo)地位的工程建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)公開招標(biāo)。而在實(shí)際招標(biāo)時(shí)，往往以各種理由規(guī)避公開招標(biāo)，比如以項(xiàng)目技術(shù)復(fù)雜、涉及國家安全、秘密等理由邀請(qǐng)招標(biāo);有的項(xiàng)目作為政治任務(wù)和政績(jī)工程，以加快發(fā)展為由，實(shí)行邀請(qǐng)招標(biāo)；再比如招標(biāo)人代表雖然在評(píng)標(biāo)委員會(huì)中只占少數(shù)，但往往擔(dān)任評(píng)標(biāo)委員會(huì)負(fù)責(zé)人，帶有傾向性的言論和評(píng)價(jià)經(jīng)常左右其他評(píng)標(biāo)專家的評(píng)標(biāo)行為等。二是干部未遠(yuǎn)離腐敗。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部法制觀念淡漠，把依法行政與加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)立起來，甚至直
接介入或非法干預(yù)招投標(biāo)活動(dòng)，授意、指使下屬的業(yè)主想方設(shè)法將工程發(fā)包給其指定的投標(biāo)人，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部以權(quán)謀私，為自己和親屬子女謀取非法利益。
三、對(duì)策建議
按照政府建立、規(guī)范管理、公共服務(wù)、公平交易的原則，堅(jiān)持政事分開、政企分開、打破地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷，整合利用好各類有形建筑和建設(shè)市場(chǎng)資源，逐步建立統(tǒng)一規(guī)范的工程建設(shè)有形市場(chǎng)。按照建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互協(xié)調(diào)又相互制約的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的要求，改革目前招標(biāo)投監(jiān)管體系應(yīng)遵循的原則和達(dá)到的目標(biāo)。
一是項(xiàng)目行政管理權(quán)與監(jiān)督執(zhí)法權(quán)分離?，F(xiàn)行制度框架下的主管部門如發(fā)展改革委、財(cái)政、交通、建設(shè)、水利、國土等項(xiàng)目主管部門繼續(xù)承擔(dān)核準(zhǔn)項(xiàng)目的招投標(biāo)方案及稽查等職責(zé)，將各自的監(jiān)管權(quán)交由統(tǒng)一的綜合監(jiān)管部門實(shí)施，解決“九龍治水”，都管都不管的問題。
二是政策制定權(quán)與監(jiān)督執(zhí)法權(quán)分離。由市政府組建專門工作管理委員會(huì)承擔(dān)指導(dǎo)協(xié)調(diào)招投標(biāo)的職責(zé)，成立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，承擔(dān)招投標(biāo)市場(chǎng)全過程監(jiān)管的職責(zé)。實(shí)現(xiàn)招投標(biāo)市場(chǎng)運(yùn)行中的“五個(gè)統(tǒng)一”：即統(tǒng)一擬定招投標(biāo)的相關(guān)配套規(guī)章及監(jiān)管規(guī)則；統(tǒng)一的信息發(fā)布平臺(tái)；統(tǒng)一的評(píng)標(biāo)專家?guī)?；統(tǒng)一的行業(yè)協(xié)會(huì)和信用評(píng)價(jià)體系；統(tǒng)一的投訴質(zhì)疑受理平臺(tái)。解決招投標(biāo)市場(chǎng)政府監(jiān)管缺位錯(cuò)位問題。
三是增強(qiáng)政府服務(wù)職能。取消現(xiàn)行的建設(shè)工程承發(fā)包交易中心、交通建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)服務(wù)中心、水利工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)等有形市場(chǎng)的所有行政事業(yè)性收費(fèi)，在統(tǒng)一的信息發(fā)布平臺(tái)上，統(tǒng)一發(fā)布招標(biāo)公告、招標(biāo)資格預(yù)審公告、中標(biāo)公示以及違法行為公告等，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公開透明度，解決信息不對(duì)稱的問題。
